서울시가 과거 정비구역 대규모 해제와 도시재생 중심의 정책 전환이 장기적인 주택공급 기반에 미친 영향을 분석한 백서를 발간하기로 했다.
서울시가 16일 발표한 자료에 따르면 2012년부터 2020년까지 서울에서 해제된 정비구역은 389곳에 달한다.
시는 이 과정에서 약 43만 호의 주택을 공급할 수 있었던 기회가 사라졌다고 평가했다.
또한 정비사업의 대안으로 추진된 도시재생활성화사업과 주거환경개선사업에 총 1조960억 원이 투입됐지만, 일부 지역은 다시 정비사업을 추진하면서 재정 투입의 효율성과 정책적 성과를 둘러싼 논란이 제기되고 있다.
이번 발표는 서울시가 추진하는 ‘서울 주택 공급정책 20년의 평가와 성찰’ 백서의 주요 내용을 공개한 것이다.
다만 정비구역 해제에 따른 공급 기회 상실 규모와 도시재생사업의 한계에 대한 평가는 서울시가 제시한 분석이라는 점에서, 실제 주택시장에 미친 영향과 정책의 성과를 종합적으로 판단하기 위해서는 추가적인 검증도 필요하다.
■ 뉴타운 개발에서 보존형 도시재생으로…서울 주택정책의 변화
서울의 정비사업은 2000년대 초반 뉴타운 사업을 중심으로 확대됐다.
2002년 시범 뉴타운 3곳 지정 이후 광역적인 주거환경 개선사업이 추진됐으며, 서울시에 따르면 과거 오세훈 시정 1기에는 뉴타운·균형발전촉진지구 35개 지구와 정비구역 297곳을 통해 약 30만9천 호 규모의 주택공급계획이 마련됐다.
당시 정책은 노후 주거지를 정비하면서 주택을 공급하고 도로·공원 등 기반시설을 함께 확충하는 방식이었다.
그러나 이후 박원순 시정에서는 대규모 정비사업의 부작용을 줄이고 기존 지역공동체와 도시환경을 보존하는 방향으로 정책의 중심이 이동했다.
서울시는 이 과정에서 상당수 정비구역이 해제되면서 장기간 축적해 온 주택공급 기반이 약화됐다고 분석했다.
반면 정비사업 해제와 도시재생정책은 기존 주민의 이주 부담, 사업 추진 과정의 갈등, 원주민 재정착 문제 등과도 관련돼 있다는 점에서 당시 정책의 목적과 배경 역시 함께 검토할 필요가 있다.
주택공급 확대와 기존 주민의 주거 안정은 모두 도시정책이 고려해야 할 중요한 가치이기 때문이다.
■ 정비구역 683곳 중 389곳 해제…전체의 약 57%
서울시 자료에 따르면 2012년부터 2020년까지 전체 정비구역 683곳 가운데 약 57%에 해당하는 389곳이 해제됐다.
서울시는 이를 통해 약 43만 호 규모의 주택공급 기회가 상실됐다고 평가했다.
주목할 부분은 해제된 정비구역 중 상당수가 다시 정비사업을 추진하고 있다는 사실이다.
서울시가 발표한 자료에 따르면 해제구역 389곳 가운데 현재 177곳에서 정비사업이 재추진되고 있다.
이는 해제된 구역의 약 45.5%에 해당한다.
정비사업을 중단했더라도 노후 주택과 부족한 기반시설을 개선하려는 주민들의 수요가 완전히 해소된 것은 아니라는 해석이 가능하다.
다만 재추진 구역이 존재한다는 사실만으로 과거 모든 해제 결정이 부당했다고 단정할 수는 없다. 개별 지역의 주거환경, 주민 의사, 사업성, 부동산시장 여건 등이 달랐을 가능성도 고려해야 한다.
■ 정비구역 해제 절차도 논란…주민 의견수렴과 행정의 정당성 문제
서울시는 정비구역 해제 과정에서 주민 의사 확인과 절차적 정당성 확보가 충분하지 않았던 사례가 있다고 밝혔다.
백서는 해제구역 389곳을 세 가지 유형으로 분류했다.
첫 번째는 조례 개정 등을 통해 주민 의견조사 없이 직권해제가 가능하도록 한 유형으로 66곳, 전체의 약 17%다.
두 번째는 주민 요청 등 의견조사를 거쳤지만 절차상 부실이 있었다고 서울시가 평가한 유형으로 264곳, 약 68%다.
세 번째는 일몰제 적용 등으로 주민의 사업 추진 의사와 관계없이 해제된 사례를 포함한 유형으로 59곳, 약 15%다.
서울시는 창신·숭인 재정비촉진지구 일부 구역과 사직2구역 등의 직권해제 사례를 제시했다.
특히 역사·문화적 가치 보존을 이유로 한 직권해제가 대법원에서 위법하다고 판단된 사례가 있었으며, 관련 조례도 이후 삭제됐다고 설명했다.
장위15구역에서는 일부 부재자에 대한 주소와 연락처 확인 및 송달 절차가 충분하지 않았다는 문제를, 신길1구역에서는 낮은 주민투표 참여율에도 해제가 진행됐다는 문제를 제기했다.
이러한 사례는 도시정비정책에서 행정의 효율성 못지않게 주민 참여와 적법절차가 중요하다는 점을 보여준다.
정비구역 지정과 해제는 토지소유자와 거주민의 재산권, 주거환경, 장기적인 생활계획에 직접적인 영향을 미칠 수 있기 때문이다.
■ 도시재생에 1조960억 원 투입…재정 성과는 어떻게 평가해야 하나
이번 백서에서 또 하나의 핵심 쟁점은 도시재생사업에 투입된 재정의 효율성이다.
서울시가 공개한 자료에 따르면 도시재생활성화사업에는 약 9,110억 원, 주거환경개선사업에는 약 1,850억 원이 투입됐다.
두 사업의 합계는 1조960억 원이다.
서울시는 일부 지역에서 도시재생사업을 추진한 이후 다시 정비사업으로 전환하는 사례가 발생하면서 기존 사업에 투입된 재정이 충분한 성과로 이어지지 못했다고 평가했다.
그러나 이 금액 전체를 낭비된 예산으로 단정하는 것은 신중해야 한다.
도시재생사업에 투입된 예산에는 생활환경 개선, 공동체시설 조성, 기반시설 정비 등 다양한 목적의 지출이 포함될 수 있기 때문이다.
따라서 정확한 재정 성과를 평가하려면 전체 투입액과 별도로 실제 활용되지 못한 시설의 규모, 중복 투자액, 유지관리비, 주민 편익, 재정 회수 가능성 등을 구분할 필요가 있다.
정책의 실패 여부는 단순히 예산이 얼마나 투입됐는지가 아니라 그 예산으로 어떤 성과가 발생했는지를 통해 판단해야 한다.
■ 정비사업 착공 연평균 2만9천 호에서 1만5천 호로 감소
서울시가 제시한 통계에서는 정비사업 착공 물량의 감소도 확인된다.
2016년부터 2020년까지 연평균 약 2만9천 호였던 정비사업 착공 물량은 2021년부터 2025년까지 연평균 약 1만5천 호로 감소했다.
약 48% 줄어든 규모다.
서울시는 정비구역 지정에서 실제 착공까지 상당한 기간이 소요되는 정비사업의 특성상 과거 정비구역 해제와 신규 지정 위축의 영향이 뒤늦게 나타났다고 분석했다.
주택공급은 정비구역 지정, 정비계획 수립, 조합 설립, 사업시행인가, 관리처분계획, 이주·철거, 착공 등 여러 단계를 거쳐 이뤄진다.
따라서 특정 시기에 정비사업을 축소하면 그 영향이 수년 후 실제 착공 물량에 나타날 가능성이 있다.
다만 착공 감소에는 공사비 상승, 금리 변화, 부동산 경기, 사업성 악화, 주민 갈등 등 여러 요인이 복합적으로 작용할 수 있다.
정비구역 해제만으로 전체 착공 감소를 설명하기보다는 다양한 요인을 함께 분석해야 정책적 책임과 개선 방향을 보다 정확하게 판단할 수 있다.
■ 인구 감소에도 가구 수 증가…노후주택 정비 수요는 확대
서울시는 최근 15년 동안 서울의 거주인구가 약 18% 감소한 반면 가구 수는 약 14% 증가했다고 밝혔다.
인구가 감소하더라도 가구가 소형화되면 필요한 주택 수는 반드시 같은 비율로 줄어들지 않는다.
1인 가구와 소규모 가구의 증가, 가구 분화, 주택의 노후화 등은 주택 수요의 구조를 변화시키는 요인이다.
서울시는 향후 10년 이내 정비가 필요한 노후주택이 약 193만 호에 달한다고 제시했다.
이러한 상황에서 주택공급정책은 단순히 전체 주택 수를 늘리는 데 그치지 않고 실제 수요가 발생하는 지역과 주택 유형을 고려해야 한다.
특히 노후 주거지 정비는 주택공급뿐 아니라 안전, 생활 기반시설, 교통, 주거환경 개선과도 밀접하게 관련돼 있다.
■ 오세훈 시정, 정비구역 지정 77곳에서 172곳으로 확대
서울시는 2021년 오세훈 시장 취임 이후 정비사업 활성화와 규제 완화를 통해 공급 기반 복원을 추진해 왔다고 설명했다.
2021년 5월 발표한 재개발 활성화 방안에는 주거정비지수제 폐지와 공공기획 도입 등이 포함됐다.
이후 공공기획을 신속통합기획으로 발전시키고, 사업성 개선과 정비계획 수립 절차의 효율화를 추진했다.
또한 현황용적률 인정, 사업성 보정계수 도입, 공공기여 부담 완화 등으로 지역별 사업성 격차를 줄이려는 정책도 시행했다.
대규모 재개발이 어려운 노후 저층주거지를 대상으로는 모아주택·모아타운 사업을 도입했다.
서울시 자료에 따르면 2016~2020년 정비구역 지정은 77곳이었으나 2021~2025년에는 172곳으로 증가했다.
이는 이전 5년 대비 약 2.2배에 해당한다.
다만 정비구역 지정이 곧바로 주택 착공이나 입주를 의미하는 것은 아니다.
정비사업은 지정 이후에도 사업성 검토, 주민 동의, 인허가, 이주·철거, 공사 등 여러 절차가 남아 있다.
따라서 정비구역 지정 확대의 성과가 실제 주택공급으로 연결되는지 지속적인 확인이 필요하다.
■ 2031년까지 31만 호 착공 목표…계획과 실제 공급 구분해야
서울시는 복원한 정비사업 기반을 바탕으로 2031년까지 31만 호 착공을 추진할 계획이다.
이를 위해 사업성 개선과 인허가 기간 단축, 사업 단계별 지연 요인 해소, 현장 공정관리 강화 등을 추진한다는 방침이다.
하지만 착공 목표는 앞으로 달성해야 할 정책 목표이지 이미 공급된 주택 물량이 아니다.
주택공급정책의 실질적인 성과를 판단하려면 정비구역 지정과 사업계획 수립뿐 아니라 실제 착공, 준공, 입주까지 단계별로 구분해 살펴봐야 한다.
또한 착공 물량이 증가하더라도 주택가격 안정이나 실수요자의 주거비 부담 완화로 이어지는지는 별도의 분석이 필요하다.
서울시 명노준 주택실장은 이번 보고서가 과거 정책을 통계와 근거에 따라 기록하고 같은 실수를 반복하지 않기 위한 것이라며, 현재 공급 부족의 원인과 향후 주택공급정책의 발전 방향을 시민들에게 설명하기 위한 취지라고 밝혔다.
■ TJ뉴스 분석① 주택정책의 가장 큰 위험은 단기 성과에 따른 급격한 방향 전환
주택공급정책은 정책 결정과 실제 공급 사이에 상당한 시차가 발생한다.
정비구역을 지정한 뒤 주택이 완공되기까지는 여러 행정절차와 사업 단계를 거쳐야 하므로 단기간에 정책 효과를 확인하기 어렵다.
그런데 지방정부의 정책 방향이 바뀔 때마다 기존 정비사업이 중단되거나 새로운 사업으로 전환된다면 사업의 예측 가능성이 낮아질 수 있다.
정책 변경으로 인한 불확실성은 주민 갈등, 사업 지연, 비용 증가 등으로 이어질 가능성도 있다.
따라서 주택정책은 특정 시정의 성과를 강조하는 차원을 넘어 장기적인 도시계획과 실제 주거 수요를 중심으로 설계될 필요가 있다.
정비사업을 확대할 때도, 해제할 때도 장기적인 주택공급 효과와 주민 부담을 충분히 검토해야 한다.
이번 백서가 갖는 의미 역시 과거 정책의 책임을 따지는 데서 그치지 않고 향후 정책 변경 시 어떤 기준과 절차를 적용할 것인지 제도적 원칙을 마련하는 데 있다.
■ TJ뉴스 분석② 도시재생과 재개발은 반드시 대립하는 정책인가
도시재생과 재개발은 서로 다른 방식으로 주거환경 개선을 추구하지만 반드시 상호 배타적인 정책은 아니다.
대규모 정비사업이 필요한 지역에서는 주택과 기반시설을 종합적으로 개선하는 방식이 적합할 수 있다.
반면 기존 건축물의 활용 가치가 높거나 주민의 재정착과 지역공동체 유지가 중요한 곳에서는 점진적인 도시재생이 효과적일 가능성도 있다.
문제는 지역별 특성을 충분히 고려하지 않은 채 특정 정책을 일률적으로 적용하는 경우다.
노후 주택의 상태, 기반시설 수준, 주민들의 사업 추진 의사, 사업성, 주거 취약계층의 비율 등을 종합적으로 검토해 적절한 정비 방식을 선택해야 한다.
또한 도시재생을 추진하더라도 장기적으로 재개발이 필요한 지역인지, 기존 시설을 지속적으로 활용할 수 있는지 등을 함께 평가할 필요가 있다.
주택정책의 목적은 개발과 보존 중 어느 하나를 무조건 선택하는 것이 아니라 주민의 안전과 주거환경을 개선하고 도시의 지속가능성을 확보하는 데 있어야 한다.
■ TJ뉴스 분석③ 1조 원 넘는 재정 투입, 책임 있는 성과 검증이 필요하다
공공예산은 정책 목적에 따라 집행되지만, 예산이 투입됐다는 사실만으로 정책 성과가 입증되는 것은 아니다.
이번 발표에서 서울시가 제시한 1조960억 원은 도시재생활성화사업과 주거환경개선사업에 투입된 총액이다.
이 가운데 실제로 어떤 사업이 성과를 거뒀고, 어떤 시설이 충분히 활용되지 못했으며, 어느 정도의 비용이 중복 투입됐는지는 보다 세부적인 자료가 있어야 확인할 수 있다.
특히 사업이 중단되거나 다른 정비 방식으로 전환된 경우에는 기존 시설과 사업비의 활용 여부를 점검해야 한다.
정책 성과를 평가할 때는 시설 조성 실적뿐 아니라 주민 이용률, 주거환경 개선 효과, 유지관리비, 지역경제 기여도 등을 종합적으로 분석하는 것이 바람직하다.
이러한 검증이 이뤄져야 정책 실패의 원인을 정확하게 파악하고 향후 유사한 재정 낭비를 예방할 수 있다.
■ TJ뉴스 분석④ 정비구역 해제의 적법성과 정책적 타당성은 구분해야
이번 백서에서 제기된 주민 의견수렴 부족과 행정절차의 문제는 주택공급 규모와 별도로 검토해야 할 중요한 사안이다.
정비구역 지정이나 해제는 토지소유자와 거주민의 권리 및 생활환경에 직접적인 영향을 미치는 행정행위다.
따라서 행정청은 관련 법령에서 정한 요건과 절차를 준수하고, 주민의 의견을 적절하게 수렴해야 한다.
다만 정책적으로 바람직하지 않은 결정이라고 해서 곧바로 법적으로 위법한 것은 아니다.
반대로 정책 목적이 정당하더라도 법령상 필요한 절차를 위반했다면 해당 처분의 적법성이 문제 될 수 있다.
행정의 적법성 판단에는 당시 적용되던 법령, 처분 사유, 주민 의견수렴 방식, 법원의 판단 등을 개별적으로 검토해야 한다.
이번 백서가 제시한 사례들도 실제 위법성이 확인된 사안과 서울시가 정책적 문제를 제기한 사안을 구분해 살펴볼 필요가 있다.
이는 향후 정비구역 지정과 해제 과정에서 행정의 신뢰성과 주민의 권익을 보호하기 위해 중요한 과제다.
■ TJ뉴스 분석⑤ 공급 확대와 원주민 주거 안정, 함께 해결해야 할 과제
정비사업을 통한 주택공급 확대는 노후 주거환경 개선과 신규 주택 확보에 기여할 수 있다.
그러나 사업 과정에서 기존 거주민의 이주 부담과 재정착 문제가 발생할 수 있다는 점도 고려해야 한다.
특히 세입자와 고령자, 저소득층 등 주거 취약계층은 정비사업 추진 과정에서 상대적으로 큰 영향을 받을 가능성이 있다.
따라서 정비사업의 성과를 공급 호수만으로 평가하기보다는 기존 주민의 재정착 가능성과 주거비 부담, 임대주택 확보, 생활 기반시설 개선 등을 함께 검토해야 한다.
주택공급 확대가 시민의 주거 안정으로 이어지려면 실제 수요에 적합한 주택을 공급하고 사업 과정에서 발생하는 사회적 비용도 줄여야 한다.
■ TJ뉴스 분석⑥ 31만 호 착공 목표, 시장이 확인할 것은 실제 입주 물량
서울시가 제시한 2031년까지 31만 호 착공 목표는 향후 주택공급정책의 중요한 평가 기준이 될 전망이다.
하지만 착공과 준공, 입주는 서로 다른 단계다.
정비사업이 계획대로 진행되더라도 공사비 상승이나 사업 지연 등으로 일정이 변경될 가능성이 있다.
또한 공급 물량이 늘어나더라도 지역별 수요와 주택가격, 금융 여건에 따라 실수요자의 체감 효과는 달라질 수 있다.
따라서 서울시는 목표 물량뿐 아니라 사업 단계별 진행 상황과 지연 사유, 실제 준공 및 입주 예정 물량을 지속적으로 공개할 필요가 있다.
주택정책의 신뢰성은 계획의 규모보다 계획을 얼마나 안정적으로 실행하는지에 따라 결정되기 때문이다.
■ TJ뉴스 종합분석｜과거 정책의 성찰이 미래 주택공급의 해법이 되려면
서울시가 추진하는 ‘서울 주택 공급정책 20년의 평가와 성찰’ 백서는 정비구역 해제와 도시재생 중심의 정책 전환이 주택공급 기반에 미친 영향을 공식적으로 분석한다는 점에서 주목된다.
특히 정비구역 389곳 해제, 약 43만 호의 공급 기회 상실이라는 서울시의 평가, 도시재생 등에 투입된 1조960억 원, 해제구역 177곳의 정비사업 재추진은 향후 주택정책의 방향을 검토할 때 중요한 자료가 될 수 있다.
다만 이러한 수치가 과거 정책의 모든 성과와 한계를 설명하는 것은 아니다.
정비구역 해제의 배경에는 주민 갈등과 사업성, 기존 주민의 주거 안정 등 다양한 문제가 있었을 수 있으며, 도시재생사업 역시 사업별 성과를 구분해 평가해야 한다.
또한 정비사업 착공 감소의 원인을 분석할 때는 정책 변경뿐 아니라 시장 여건과 사업비, 금융환경 등 복합적인 요인을 함께 고려할 필요가 있다.
중요한 것은 과거 정책의 잘못을 지적하는 데 그치지 않고, 앞으로 주택공급과 주거 안정, 주민 참여, 재정 효율성을 동시에 확보할 수 있는 제도적 기준을 마련하는 일이다.
서울의 주택정책은 단기간의 성과보다 장기적인 공급 안정성과 시민의 주거환경 개선을 중심으로 추진돼야 한다.
정비사업 확대와 도시재생의 장점을 지역별 여건에 맞게 활용하고, 정책 결정 과정에서 주민 의사와 재정적 효과를 충분히 검토하는 체계가 필요하다.
이번 백서가 단순한 과거 정책 평가를 넘어 서울시 주택정책의 예측 가능성과 행정의 책임성을 높이는 계기가 될 수 있을지 주목된다.
※ 본 기사는 서울시 발표 자료를 바탕으로 작성했으며, 주택공급 감소의 원인, 도시재생사업의 재정 효율성, 정비사업의 적법절차, 주민 주거 안정 및 정책 연속성 등에 관한 TJ뉴스의 독자적인 분석을 포함하고 있습니다. 서울시가 제시한 공급 기회 상실 규모는 실제 미공급 주택 수와 동일한 확정 실적이 아니며, 재정 투입액 전체를 낭비액으로 단정할 수 없다는 점을 구분했습니다.
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